来源： 龙游廉政网      

   “小金库”问题是我国社会的顽疾，其不仅扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，败坏党风政风和社会风气，妨碍经济健康发展，影响社会和谐稳定。党中央、国务院多次明令禁止，要求坚决治理。2009年起，在全国范围内对“小金库”进行专项治理。2012年1月，在中央治理“小金库”工作领导小组召开的“小金库”专项治理新闻发布会上通报了2009年以来查办的“小金库”案件情况：全国因设立“小金库”和使用“小金库”款项受到责任追究10429人，其中，行政处罚2426人，组织处理4043人，党纪政纪处分3058人，移交司法机关处理902人。 

  北京市检察院第一分院通过分析近年来一些单位发生的“小金库”案件，提出了进一步防治“小金库”的对策建议，形成如下报告—— 

    中央治理“小金库”工作领导小组通报的三起案件 

     中国民航华北空管局内蒙古分局设立“小金库”案。2002年至2008年，内蒙古分局原局长陈某指使该局部分干部采取虚假发票报账等手段，从单位账内套取资金或截留收入私设“小金库”，并使用部分“小金库”资金注册成立11家公司。公司成立后，陈某指派内蒙古分局部分中、基层干部担任公司经理，并指使部分经理采取假发票报账、虚列人员支出、经营收入不入账等手段，在上述公司中设立“小金库”15个，涉及金额达1.28亿元。在检查“小金库”问题期间，陈某向内蒙古呼和浩特市赛罕区人民检察院自首。2010年12月14日，呼和浩特市中级人民法院判处陈某有期徒刑l5年。 

    山东省青岛福利彩票发行中心顶风违纪私设“小金库”案。2009年6月30日，青岛市福利彩票发行中心将“群英会”彩票游戏保证金2070万元以借款名义转移到该中心主任王某为法人代表的青岛福彩养老集团。同时，该中心还将收取的“中福在线”营业厅押金和宣传费合计560万元转移到青岛市市南区湛山农工商公司账户，设立“小金库”；对价值1600万元的游艇未入账，形成“小金库”。新闻发布会时，青岛市检察机关已对此案进行立案侦查。 

    凤凰光学集团有限公司违规设立“小金库”案。凤凰光学集团有限公司在2000年以前就已设立“小金库”，涉及面广，基本上从总部到下属单位都有“小金库”，专案组查实集团总部及下属单位“小金库”47个，“小金库”金额历年滚动累计近3亿元，收支相抵后结余资金共计190多万元。原凤凰集团涉案的主要领导班子人员凡从“小金库”里拿钱的，全部追回上缴，任某、王某等6名涉嫌违法的企业中、高层管理人员已移送司法机关处理。 

    “小金库”形成方式和特点 

    “小金库”的形成方式： 

    一种是截留式，包括以违规收费、罚款及摊派设立“小金库”，用资产处置、出租收入设立“小金库”，经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”。 

    另一种是套取式，包括以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”，虚列支出转出资金设立“小金库”，以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”，上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。 

    “小金库”的特点： 

    点多面广，具有普遍性。从企事业单位到党政机关，私设“小金库”问题时有发生，甚至有的单位从本单位机关到各科室层层私设“小金库”，为解决个人福利和小团体谋利等不正当开支创造便利条件。 

    手段多样，具有隐蔽性。随着市场经济不断完善和反腐败斗争不断深入，私设“小金库”的形式也更加隐蔽。有的虚构经济业务把资金转到单位会计账之外，有的做假账，有的干脆不做账。 

    方式转换，具有同伙性。从直接方式逐步向间接方式转变。过去一些单位、部门私设“小金库”，多采用变现或个人存折的方式，直接掌握控制这部分资金。随着行政审批制度、预算外资金管理制度、公共财政制度的建立和完善，传统方式的目标大，容易暴露。因此，一些部门单位往往将部分行政权力下放到下属单位，或将资金秘密转移到下属单位，使下属单位的账户成为其“小金库”。 

    涉案金额渐大，涉案人员权力大。“小金库”支配使用权绝大部分集中掌握在单位领导和财务主管等少数人手中，支配的随意性很大。从近几年查处的“小金库”问题来看，数额从上千元到上万元，直至几十万元、上百万元，甚至更多，金额很大；发案主体由原来的主要领导发展到具体分管领导，利用“小金库”购房、购车或私分款项，导致权力腐败。 

    “小金库”带来的危害 

    会计信息失真，扰乱经济秩序。“小金库”采取隐匿收入、虚列支出、假发票报账等方式转移资金，应该在单位会计账上反映的收入没有入账，发生的支出业务是虚列开支套取资金，导致了会计信息失真，为滥发奖金、招待应酬和职务消费等开辟了通道。同时，“小金库”问题违背了科学发展观的要求，造成国家财政收入和国有资产流失，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展。 

    败坏社会风气，扰乱管理绩效。“小金库”问题的存在与蔓延，既严重败坏了党风政风和社会风气，也扰乱了正常的收入分配秩序。一方面，“小金库”诱发了个人利益的膨胀，部分领导干部的人生观、价值观发生偏移，危害了党和国家建设事业；另一方面，“小金库”扰乱了正常的收入分配秩序，加剧了收入分配不公，也阻碍了财税体制改革深化，影响了财政管理绩效的提高。 

    滋生腐败现象，诱发经济犯罪。“小金库”已成为铺张浪费、奢靡享受、违法乱纪的重要资金来源，诱发和滋生了一系列腐败现象。“小金库”资金深藏不露，具有隐蔽性，开支随意，不受监督和制约，用它行贿，将公款转换成联络感情、笼络人心、捞取政治前途的筹码，个别领导干部就这样走上了经济犯罪道路。 

    进一步防治“小金库”的对策建议 

    要预防和治理“小金库”这一顽疾，必须坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针，从完善法律制度、实行财务公开、创新管理手段以及严惩违纪违法行为等方面，建立治理“小金库”的长效机制。 

    完善法律制度，使“小金库”治理有法可依。从近几年利用“小金库”实施违纪行为的特点来看，呈现多样化发展趋势，动用“小金库”资金数量和受益人员范围逐渐扩大，由过去个别人员相互勾结侵占国家利益到利益相关群体之间在更大范围内串通一气，共同侵吞国有资产，可谓是利益均占、风险共担的集体腐败。而且，即使事发后也都有着共同的防御心理和攻守同盟行为。面对这一新变化，国家还没有相关法律条文进行约束，这也让腐败者钻了法律空子。因此，要尽快把私设“小金库”列入刑法犯罪中或将群体腐败纳入刑律。要尽快建立健全与市场经济相适应的公平竞争机制和相关法律法规体系，创造公平竞争的外部环境，使市场经济中的官商勾结、金钱行贿等违法违规行为无生存环境。 

    完善财务制度，实行财务公开，使“小金库”无藏身之地。“小金库”问题的存在，与财务没有公开有直接关系。因此，必须全面推行财政资金收支公示制，做到总量、审批、结果全程公开，让财务收支在阳光下运行。同时，提高财政资金收支透明度，要从制度上对财务公开给予保证。单位或部门必须按照综合预算编制原则，细化预算编制；行政事业性收费、罚没款项、国有资产出租和处置收入，以及因工作职能收取的捐赠、赞助款项和业务活动中取得的各种回扣、手续费、劳务收入必须上缴财务入账，严格执行收支两条线制度；应建立健全预算执行管理制度，严把假发票报销关，加强结算审核；规范资产核算，定期开展资产清查工作，确保账实相符。 

    创新管理手段，斩断“小金库”形成渠道。要依靠制度手段创新“小金库”治理办法，加强对单位银行账户和收费票据的管理；深化财政、金融、国有资产经营管理等体制改革；深化部门预算和国库集中收付制度改革，推行综合预算；规范津贴补贴和事业单位绩效工资发放，规范行政事业单位、国有企业收入分配秩序；改革金融管理体制，强化银行账户审批和现金管理；继续深化国有企业改革。目前，军队积极推进经费预算与资金收付相分离、资产管理与预算管理相结合、行政消耗性开支管理与公务卡结算等改革，其中，推行公务卡支付结算，就是很好的管理手段创新。

       

拓宽“小金库”发现渠道，严惩私设“小金库”行为。积极畅通“小金库”信访举报渠道，可以根据查实收缴入库的“小金库”金额，给予举报人一定的奖励；将查处“小金库”作为促进党风廉政建设工作的重要手段，定期从群众举报、来信来访、干部考核、财务审计、专项资金管理使用情况执法监察中发现“小金库”线索；根据性质，依据中央纪委印发的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》的有关规定，给予单位主要领导、主管领导、财务负责人等责任人党纪政纪处分；触犯刑律的，移交司法机关依法追究刑事责任。

（王春波 杨林）